2019年7月29日，江西省人民政府發(fā)布消息稱，國務院已同意撤銷上饒縣，設(shè)立上饒市廣信區(qū)。在此之前，上饒縣與其上級上饒市的政區(qū)專名相同，都是“上饒”。這種現(xiàn)象被稱為“縣市同名”或“市縣同名”。按照《地名管理條例》要求“全國范圍內(nèi)的縣、市以上名稱……不應重名，并避免同音”。然而，至今縣市同名現(xiàn)象仍然存在，江西就有南昌市南昌縣。那么，這種現(xiàn)象是如何產(chǎn)生的呢？

區(qū)劃調(diào)整前后的上饒市

廢府存縣惹的禍

“縣市同名”現(xiàn)象追溯根源的話，首先要從北洋政府“廢府存縣”政策算起。清朝，地方行政基本是省—府—縣三級，省—府之間還存在一個虛級的道。辛亥革命后，為了體現(xiàn)民國的革命性，北洋政府決定簡化層級，于民國二年（1913年）公布《劃一現(xiàn)行各省地方行政官廳組織令》《劃一現(xiàn)行各道地方行政官廳組織令》《劃一現(xiàn)行各縣行政官廳組織令》，基本確立了省、道、縣三級行政區(qū)制度：將道從清代監(jiān)察職能為主的機構(gòu)轉(zhuǎn)為完全的行政機構(gòu)（清代的道是副省級的監(jiān)察區(qū)），成為介于省、縣之間的二級政區(qū)；廢除了清代無直轄地的府、散州；將清代有直轄地的府、直隸州、直隸廳和州、廳全部改編為縣。 

“廢府存縣”是近代一次地名大改革，導致很多傳統(tǒng)府名消失：松江府、江寧府、青州府、兗州府、歸德府、鳳陽府等。這些都是歷史上很有名的地名，現(xiàn)在都沒成為地市級名稱。“廢府存縣”不但導致很多府名消失，也導致很多附郭縣的地名被改得面目全非。我國古代把沒有獨立縣城而將治所附設(shè)于上級政區(qū)（府、州、郡、軍等）城郭之內(nèi)的縣，叫做附郭縣（又稱倚郭縣）。按理說附郭縣原來叫什么就叫什么，但實際情況卻五花八門。 

第一種是原來單附郭縣的府是直接沿用附郭縣地名，廢除府名。浙江的寧波府廢府后，附郭縣就直接用原來的縣名鄞縣。很多單附郭縣府也同樣采取此法操作，如浙江的處州府（麗水縣），安徽的廬州府（合肥縣），山東的濟南府（歷城縣）、東昌府（聊城縣）、青州府（益都縣）都直接用附郭縣的縣名。 

第二種是沿用其中一個附郭縣地名，廢除府名。這種地名命名方式，多出現(xiàn)于雙附郭縣或三附郭縣所在的府。我國古代把有兩個或三個縣治附設(shè)于上級政區(qū)治所城市，這類縣就分別被稱作雙附郭縣或三附郭縣。江寧府有江寧縣、上元縣兩個附郭縣，合并后用了江寧縣。開封府附有長安、咸寧兩縣，合并后用了長安縣。蘇州府有吳縣、長洲縣與元和縣三個附郭縣，三縣合并后用了吳縣的名字。 

1925年《中華民國地圖集》滬海道、蘇常道

第三種是廢除附郭縣名，采用府名作為縣名。松江府裁撤時，其附郭的婁縣、華亭縣被合并為一個縣，縣名用了原先的府名松江，稱松江縣。紹興府的會稽縣和山陰縣合并為紹興縣。杭州府的附郭縣是錢塘縣和仁和縣，結(jié)果取了個歷史上從未存在過的新名字杭縣。 

1925年《中華民國地圖集》錢塘道

此外，還有很多特殊情況。京師順天府改為準省級政區(qū)京兆地方，仍保留大興縣、宛平縣兩附郭縣。江蘇省海州直隸州無附郭縣，則用古名，稱為東海縣。

仍附郭于京城的大興縣、宛平縣

這樣的地名變動自然給人帶來了不便。中國傳統(tǒng)雖然是將籍貫寫到縣，但民間府級地域認同非常強烈，而且習慣把附郭縣的城名直接以原來的府名來稱呼。1925年發(fā)行的《中華民國地圖集》還是在附郭縣名上備注了舊府名，如武進括號常州，吳縣括號蘇州。英國人控制的海關(guān)稅務司也根本不把北洋政府當回事，他們主導的郵政地圖仍舊標著舊府名，如鄞縣縣城直接標寧波。

1920年《中國郵政輿圖》仍標“寧波”

切塊設(shè)市亦是因

如果說“廢府存縣”為后來的“縣市同名”種下因的話，“切塊設(shè)市”直接導致縣市同名。我國古代一直是地域型政區(qū)，是國家對國土劃分而來的行政分治區(qū)，不分城鄉(xiāng)。古代雖然出現(xiàn)過大城市，但從未出現(xiàn)過城市型政區(qū)。城市型政區(qū)是將城市從地域型政區(qū)序列中獨立出來，在城市設(shè)立單獨的政區(qū)，俗稱“切塊設(shè)市”。“切塊設(shè)市”是清末以來，受西方是市制影響，社會經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物。最初的城市型政區(qū)管轄地域都非常小，基本集中于城區(qū)及近郊。這是因為最初的市，只是純城市型政區(qū)的政區(qū)通名；而當代的市只是城鄉(xiāng)混合的、甚至是以農(nóng)村為主的政區(qū)通名。

清末以來的自治運動和城市經(jīng)濟發(fā)展，為市制的產(chǎn)生奠定了社會基礎(chǔ)。1912年，江蘇省將縣治所在地的城鎮(zhèn)，以及人口5萬以上的鎮(zhèn)，均稱為市。這是中國城市型政區(qū)的萌芽。1926年，北洋政府正式設(shè)立京都（今北京）特別市和青島特別市。它們是我國最早的城市型政區(qū)。

京都市政公所

國民政府成立后，我國逐漸從“城鄉(xiāng)合治”走向“城鄉(xiāng)分治”，在這一時期設(shè)立了不少的市。1927年5月7日，國民黨中央政治會議第89次會議公布《上海特別市暫行條例》，將上海定為特別市，直隸于國民政府，不入省縣行政范圍。這是中國第一個直轄（特別）市。直轄市的出現(xiàn)，與先前廣東省設(shè)立的廣州市等省轄市一起，組成了我國城市型政區(qū)體系 。

1948年上海特別市和江蘇省上海縣

1928年6月，國民黨中央政治會議第145次會議通過《特別市組織法》與《市組織法》，正式將市分成特別市和省轄市兩等。特別市需滿足三個條件之一：中華民國首都、人口百萬以上之都市、其他有特殊情形之都市。全國先后設(shè)立南京、上海、北平、天津、青島、漢口、廣州7個特別市。省轄市需要滿足人口滿20萬以上，根據(jù) 《市組織法》規(guī)定隸于省政府，不列入先于范圍。至1930年，蘇州、杭州、寧波、安慶、南昌、武昌、開封、濟南等城市先后成為省轄市。

這些省轄市往往采取“切塊設(shè)市”的方法設(shè)立。“切塊設(shè)市”即是將歷史上的府城（州城），最多加上近郊，劃出來設(shè)市。這些市的市名，相當部分是沿用了原來的府名，如吳縣縣城被設(shè)立為蘇州市，杭縣縣城被設(shè)立為杭州市，鄞縣縣城被設(shè)立為寧波市。但也有部分特別市或省轄市采用了原來駐地所在縣的縣名。由于原來駐地所在的縣仍舊存在，這就造成了市縣同名，如上海市之于上海縣，南昌市之于南昌縣。 

上世紀30年代的杭州市和杭縣分治圖

新中國成立后，仍然采用了城鄉(xiāng)分治的原則，即切塊設(shè)立省轄市。1949年，上饒縣城就被析置成縣級上饒市，形成上饒縣、上饒市并存的局面。兩者同屬于上饒專區(qū)（后改稱地區(qū)）。類似的還有紹興縣分為紹興市和紹興縣。

江西省政區(qū)圖（1949年-1950年）

在城鄉(xiāng)分治的思想指導下，我國歷史上還出現(xiàn)過縣區(qū)同名，并分屬于不同地級政區(qū)，甚至不同省級政區(qū)的現(xiàn)象。上海特別市成立后，不屬于江蘇省；而母縣上海縣卻仍屬于江蘇省。1961年，河北省縣級宣化市分設(shè)縣級宣化市、宣化縣，同屬張家口地區(qū)。1963年宣化市更名為張家口市宣化區(qū)，改屬張家口市。

河北省政區(qū)圖（1961-1964年）

1928年上海縣和上海特別市示意圖（選自《上海縣志》1993年版）

撤縣設(shè)區(qū)糾重名

改革開放后，地市分離、城鄉(xiāng)分治的行政區(qū)劃管理體制弊端益現(xiàn)。地區(qū)行政公署主要管農(nóng)業(yè)、農(nóng)村等工作，城市市政府主要管工業(yè)和城建等工作。這種人為的城鄉(xiāng)分治的管理模式，阻礙了工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和農(nóng)村的整體協(xié)調(diào)發(fā)展，并且造成城市發(fā)展腹地狹小。從50年代已有經(jīng)驗來看，采取地市合并、市領(lǐng)導縣的體制有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、有利于促進農(nóng)村和城鎮(zhèn)建設(shè)，有利于城市建設(shè)和區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)一規(guī)劃。1958年1月，為了便于上海市政建設(shè)規(guī)劃和保證副食品供應，江蘇省松江專區(qū)所屬的嘉定、寶山、上海3縣劃歸上海市。同年11月，江蘇省蘇州專區(qū)所屬的松江、青浦、金山、奉賢、川沙、南匯、崇明7縣劃歸上海市。 

江蘇省松江專區(qū)

轄區(qū)擴大前后的上海市隨著市領(lǐng)導縣體制的推廣，帶來了撤地設(shè)市、撤縣（縣級市）設(shè)區(qū)的高潮。很多地區(qū)借地改（地級）市的機會，解決了地區(qū)名和縣級市名的重名問題。以上饒市為例，2000年10月，撤銷原上饒地區(qū)和縣級上饒市，改設(shè)地級上饒市和信州區(qū)。信州區(qū)得名于唐朝設(shè)置的信州，乾元元年（758年）由饒州析置，治所為上饒縣（今信州區(qū)）。地級上饒市和信州區(qū)成立后，并未完全解決地級上饒市和上饒縣的重名問題。最終，在今年7月，經(jīng)國務院同意，撤銷上饒縣，設(shè)立上饒市廣信區(qū)。廣信區(qū)得名于元至正二十年（1360年）朱元璋政權(quán)設(shè)立的廣信府，府治所亦在上饒縣（今信州區(qū)）。

唐江西道和明廣信府

上海縣市同名問題的解決采用了撤縣并區(qū)的辦法。1992年9月26日，經(jīng)國務院批準，撤銷上海縣、閔行區(qū)，建立新的閔行區(qū)。宣化區(qū)也采用了類似方法。2016年1月7日， 國務院同意撤銷張家口市宣化區(qū)和宣化縣，設(shè)立新的張家口市宣化區(qū)，以原宣化區(qū)和宣化縣的行政區(qū)域（沙嶺子鎮(zhèn)、大倉蓋鎮(zhèn)、姚家房鎮(zhèn)、東望山鄉(xiāng)）為新的宣化區(qū)的行政區(qū)域。將原宣化縣的大倉蓋鎮(zhèn)、東望山鄉(xiāng)劃歸張家口市橋東區(qū)管轄,將原宣化縣的沙嶺子鎮(zhèn)、姚家房鎮(zhèn)劃歸張家口市橋西區(qū)管轄。

1992年閔行區(qū)、上海縣合并為新的閔行區(qū)

2016年張家口市區(qū)劃調(diào)整示意圖紹興縣改名則采用了另一種命名方式。2013年10月，國務院批復同意撤銷紹興縣和縣級上虞市，設(shè)立紹興市柯橋區(qū)和上虞區(qū)。原紹興縣孫端鎮(zhèn)、陶堰鎮(zhèn)、富盛鎮(zhèn)劃歸紹興市越城區(qū)管轄。柯橋區(qū)得名于紹興縣的駐地柯橋。2014年，河南省開封縣撤縣設(shè)區(qū)時，用了開封縣的前身之一祥符縣的名字，取名為開封市祥符區(qū)。

2013年區(qū)劃調(diào)整前后的紹興市

市縣重名雖已解決，但由于民初廢府存縣的緣故，不但使大量古代府名消失，還導致當代產(chǎn)生了府縣專名倒掛的現(xiàn)象。信（州）、廣信（府）原本是上饒（縣）的上級地名，現(xiàn)在反而成了下級地名。上海（縣）本來是松江（府）的下級，現(xiàn)在上海（市）反而成為松江（區(qū)）的上級。另一方面，從切塊設(shè)市到地市合并，使很多人分不清市和城市的區(qū)別。現(xiàn)在政區(qū)意義上的“市”基本不能看作城市，更適合看作類似明清“州府”一樣的政區(qū)通名。

來源：澎湃新聞